Tìm hiểu thực tiễn áp dụng quy trình quyết định dự toán ngân sách nhà nước tại Quốc hội ở Việt Nam trong năm 2015 và đề xuất ý kiến cá nhân

Bởi

Đề tài: “Tìm hiểu thực tiễn áp dụng quy trình quyết định dự toán ngân sách nhà nước tại Quốc hội ở Việt Nam trong năm 2015 và đề xuất ý kiến cá nhân

Mục lục hiện

MỞ ĐẦU

Với tầm quan trọng của ngân sách nhà nước thì việc thực hiện quá trình ngân sách nói chung và quy trình quyết định dự toán ngân sách tại Quốc hội nói riêng phải hợp lý, thấu đáo, minh bạch là điều rất cần thiết. Như vậy, để hoạt động thu, chi của Nhà nước được diễn ra một cách hiệu quả và hợp lý, cần có một dự toán ngân sách cụ thể, đặt ra mục tiêu cho hàng năm. Vậy quy trình quyết định dự toán nhà nước là gì? Và nó được áp dụng trên thực tế như thế nào? Để hiểu rõ hơn về vấn đề này, em xin chọn đề tài: “Tìm hiểu thực tiễn áp dụng quy trình quyết định dự toán ngân sách nhà nước tại Quốc hội ở Việt Nam trong năm 2015 và đề xuất ý kiến cá nhân”.

NỘI DUNG

I. KHÁI QUÁT QUY TRÌNH QUYẾT ĐỊNH DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI QUỐC HỘI Ở VIỆT NAM

1. Khái niệm dự toán ngân sách nhà nước

Dự toán Ngân sách nhà nước được hiểu là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và được thực hiện thường là trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách nhà nước được thiết lập và thực thi hoàn toàn vì mục tiêu mưu cầu lợi ích chung cho toàn thể quốc gia.

2. Vai trò của Quốc hội trong quyết định dự toán ngân sách nhà nước

Quốc hội (QH) là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước, trong đó ngân sách nhà nước (NSNN) là một lĩnh vực quan trọng. Tại khoản 4 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định quyền và nghĩa vụ của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính ngân sách như sau: “ Quyết định chính sách cơ bản vềtài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toánngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước”.

Điều 74 Luật tổ chức Quốc hội2001 quy định:

 “Quốc hội quyết định kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội dài hạn và hàng năm của đất nước; các công trình quan trọng quốc gia; chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương.

Chính phủ trình Quốc hội dự án kế hoạch, dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương của năm sau tại kỳ họp Quốc hội cuối năm trước.

Quốc hội phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách nhà nước do Chính phủ trình chậm nhất là mười tám tháng, sau khi năm ngân sách kết thúc.

Các dự án phải được gửi đến đại biểu Quốc hội chậm nhất là mười ngày, trước ngày khai mạc kỳ họp.”

Khoản 3 Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội trong lĩnh vực ngân sách nhà nước, cụ thể về quyết định dự toán ngân sách nhà nước như sau:

“3. Quyết định dự toán ngân sách nhà nước:

a) Tổng số thu ngân sách nhà nước, bao gồm thu nội địa, thu từ hoạt động xuất khẩu và nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại;

b) Tổng số chi ngân sách nhà nước, bao gồm chi ngân sách trung ương và chi ngân sách địa phương, chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách. Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ;

c) Mức bội chi ngân sách nhà nước và nguồn bù đắp;”

Để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 2013, ngày 25/6/2015 Quốc hội ban hành Luật Ngân sách nhà nước 2015. So với Luật Ngân sách nhà nước 2002 thì Khoản 4 Điều 19 Luật Ngân sách nhà nước 2015 quy định nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội về quyết định dự toán ngân sách nhà nước được mở rộng hơn, cụ thể:

“4. Quyết định dự toán ngân sách nhà nước:

a) Tổng số thu ngân sách nhà nước, bao gồm thu nội địa, thu dầu thô, thu từ hoạt động xuất khẩu và nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại;

b) Tổng số chi ngân sách nhà nước, bao gồm chi ngân sách trung ương và chi ngân sách địa phương, chi tiết theo chi đầu tư phát triển, chi dự trữ quốc gia, chi thường xuyên, chi trả nợ lãi, chi viện trợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách. Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục – đào tạo và dạy nghề; khoa học và công nghệ;

c) Bội chi ngân sách nhà nước bao gồm bội chi ngân sách trung ương và bội chi ngân sách địa phương, chi tiết từng địa phương; nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước;

đ) Tổng mức vay của ngân sách nhà nước, bao gồm vay để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước và vay để trả nợ gốc của ngân sách nhà nước.”

3. Quy trình quyết định dự toán ngân sách nhà nước

 Quy trình ngân sách nhà nước gồm 3 giai đoạn:

Giai đoạn 1: các cơ quan, tổ chức và các địa phương chịu trách nhiệm lập dự toán, cơ quan tài chính tổng hợp dự toán báo cáo Chính phủ trình QH quyết định. Sau khi QH quyết định dự toán ngân sách nhà nước và quyết định phân bổ dự toán ngân sách Trung ương, Thủ tướng Chính phủ giao dự toán cho các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các bộ, ngành và các cơ quan Trung ương.

Giai đoạn 2: căn cứ vào dự toán được giao, các cơ quan, tổ chức, đơn vị dự toán, cơ quan tài chính, kho bạc Nhà nước tổ chức thực hiện dự toán.

Giai đoạn 3: các đơn vị sử dụng ngân sách lập quyết toán, đơn vị dự toán cấp trên duyệt quyết toán cho đơn vị cấp dưới và tổng hợp quyết toán ngân sách cấp mình. Bộ Tài chính thẩm định quyết toán của các cơ quan Trung ương, các đơn vị dự toán cấp 1 và tổng hợp quyết toán ngân sách Nhà nước báo cáo Chính phủ trình QH phê chuẩn.

Quyết định dự toán ngân sách tại QH là điểm nhấn quan trọng trong quá trình ngân sách. Trong điều kiện QH không làm việc thường xuyên, chỉ họp 2 hoặc 3 kỳ họp trong một năm, để bảo đảm thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, QH đã phân cấp một số nhiệm vụ cho cơ quan thường trực là Uỷ Ban Thường Vụ Quốc Hội ( UBTVQH) và cơ quan chuyên môn của QH là Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban.

Quy trình thực hiện quyết định dự toán NSNN tại Quốc hội theo pháp luật hiện hành như sau:

– Căn cứ các mục tiêu và nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội, quốc phòng an ninh để quyết định dự toán ngân sách UBTVQH ban hành Quy chế lập, thẩm tra, trình QH quyết định dự toán ngân sách nhà nước. Chính phủ  có trách nhiệm ra các quy định về căn cứ xây dựng dự toán ngân sách nhà nước hàng năm, gắn kết chặt chẽ giữa dự toán ngân sách hàng năm với kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch chi tiêu trung hạn, đảm bảo tính dự báo của ngân sách và phù hợp với tình hình phát triển chung của đất nước.

– Chủ thể chịu trách nhiệm lập và trình Quốc hội dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương hàng năm là Chính phủ.  Đồng thời Chính phủ ban hành quy chế xem xét, quyết định dự toán NSNN. Bộ tài chính chủ trì phối hợp với  các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác thuộc trung ương, Ủy Ban Nhân Dân  cấp tỉnh lập dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương. Chính phủ trình Quốc hội dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương của năm sau tại kỳ họp Quốc hội cuối năm trước.

– UBTVQH cho ý kiến về các báo cáo của Chính phủ và ý kiến thẩm tra của các Ủy ban chuyên môn về dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách Trung ương. Đối với những vấn đề còn khác nhau, UBTVQH cho ý kiến để Chính phủ cũng như các cơ quan thẩm tra hoàn chỉnh báo cáotrước khi trình QH xem xét, quyết định dự toán.  Cụ thể, Chính phủ trình dự toán NSNN trước ngày 1/10 để Uỷ ban Tài chính-Ngân sách  thẩm tra trước 5/10 sau UBTVQH họp cho ý kiến về các vấn đề này chậm nhất là vào ngày 12/10, Sau khi Chính phủ báo cáo, Uỷ ban Tài chính-Ngân sách, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội thẩm tra, trong đó Hội đồng dân tộc và các uỷ ban khác của Quốc hội phải tổ chức thẩm tra trước về các vấn đề thuộc lĩnh vực được phân công phụ trách và có ý kiến bằng văn bản để tham gia cuộc họp thẩm tra do Uỷ ban Tài chính-Ngân sách chủ trì; sau đó UBTVQH xem xét, cho ý kiến về các báo cáo dự toán NSNN do Chính phủ trình.

– Uỷ ban kinh tế và ngân sách chủ trì thẩm tra dự án, các báo cáo của Chính phủ về dự toán ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương đồng thời giám sát hoạt động của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ trong qua trình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước.

– Theo quy định của Luật NSNN, để các cơ quan của Quốc hội xem xét, thẩm tra tình hình thực hiện NSNN năm hiện hành, dự toán  NSNN và phương án phân bổ Ngân sách trung ương, các báo cáo dự toán ngân sách phải gửi tới Hội Đồng Nhân Dân (HĐND) và các Uỷ ban của Quốc hội trước 1/10. Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách chủ trì thẩm tra chậm nhất là ngày 5/10, tiếp đó các báo cáo phải được hoàn thiện gửi tới Đại biểu Quốc hội ( ĐBQH) 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội.

–Tại kỳ họpQuốc hội xem xét các dự án sau khi nghe thuyết trình của Chính phủ, báo cáo thẩm tra của Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban hữu quan; lấy ý kiến từ các ĐBQH về bản dự toán ngân sách và biểu quyết thông qua sau khi Quốc hội đã thảo luận và quyết định( Điều 75 Luật Tổ Chức Quốc Hội 2001).Quốc hội thông qua các dự án bằng cách biểu quyết từng vấn đề, sau đó biểu quyết toàn bộ, hoặc biểu quyết toàn bộ một lần. Nếu dự toán chưa được Quốc hội thông qua thì Chính phủ lập lại dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương trình Quốc hội vào thời gian do Quốc hội quyết định.

– Trường hợp cần điều chỉnh lại dự toán ngân sách do có biến động lớn về ngân sách so với dự toán đã phân bổ thì Chính phủ lập dự toán NSNN trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất. Nếu phải điều chỉnh lại dự toán do yêu cầu cấp bách về quốc phòng-an ninh hoặc do yêu cầu khách quan mà không làm biến động lớn về tổng thể và cơ cấu ngân sách thì  Chính phủ trình UBTVQH quyết định dự toán và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất.

II. THỰC TIỄN ÁP DỤNG QUY TRÌNH QUYẾT ĐỊNH DỰ TOÁN NSNN TẠI QUỐC HỘI

1.  Quyết định dự toán ngân sách nhà nước năm 2015 tại Quốc hội

* Đánh giá chung về tình hình NSNN 2014

Theo Báo cáo Quyết toán NSNN năm 2014  cho biết dù triển khai nhiệm vụ tài chính ngân sách năm 2014 đã được Quốc hội quyết định trong điều kiện kinh tế thế giới và trong nước có nhiều khó khăn nhưng với những giải pháp kịp thời được Chính phủ đưa ra; sự vào cuộc của các Bộ, cơ quan trung ương, địa phương và sự nỗ lực, cố gắng của cả hệ thống chính trị, cộng đồng doanh nghiệp và nhân dân nền kinh tế nước ta đã từng bước có chuyển biến tích cực. Nhờ đó, kết quả thu, chi NSNN năm 2014 cơ bản đạt được các mục tiêu, nhiệm vụ Quốc hội quyết định; thực hiện các chính sách an sinh xã hội; phòng chống, khắc phục hậu quả thiên tai; bảo đảm an ninh, quốc phòng.  

Tuy nhiên, trong điều kiện phát sinh nhiều khó khăn, thách thức, nhiệm vụ tài chính – NSNN năm 2014 được giao nặng nề, nhưng toàn ngành Tài chính đã chủ động đề xuất, tập trung phấn đấu thực hiện nghiêm và đồng bộ các giải pháp mà Chính phủ đã đề ra, điều hành thu – chi ngân sách chặt chẽ, góp phần tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô, kiềm chế lạm phát và tháo gỡ khó khăn cho sản xuất – kinh doanh, hỗ trợ thị trường.

* Quyết định dự toán ngân sách nhà nước năm 2015

Ngay trong kỳ họp quốc hội tháng 11 năm 2014, xem xét lại quy trình xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách trung ương năm 2015, các đại biểu Quốc hội đặc biệt quan tâm quy trình quyết định dự toán NSNN do nổi bật nhiều bất cập chưa được giải quyết kịp thời. Với đa số tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành Quốc hội đã thông qua nghị quyết 78/2014/QH13 về dự toán ngân sách nhà nước năm 2015.

Thực hiện chính sách thu nhằm tạo điều kiện tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh và thu hút đầu tư; xây dựng dự toán thu ngân sách tích cực, đúng chế độ, phản ánh sát hoạt động của nền kinh tế và tình hình tài chính của các doanh nghiệp; bố trí dự toán chi chặt chẽ, triệt để tiết kiệm, cơ cấu lại các nhiệm vụ, chương trình, dự án theo hướng lồng ghép, tiết giảm; đảm bảo các nhiệm vụ chi cần thiết, quan trọng nhằm duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, phục hồi tăng trưởng, đảm bảo quốc phòng, an ninh và công tác đối ngoại trong tình hình mới.

Theo Nghị quyết về dự toán ngân sách Nhà nước năm 2015, tổng số thu cân đối ngân sách nhà nước là 911.100 tỷ đồng, nếu tính cả 10.000 tỷ đồng thu chuyển nguồn từ năm 2014 sang năm 2015 thì tổng số thu cân đối ngân sách nhà nước là 921.100 tỷ đồng; Tổng số chi cân đối ngân sách nhà nước là 1.147.100 tỷ đồng; Mức bội chi ngân sách nhà nước là 226.000 tỷ đồng, tương đương 5% tổng sản phẩm trong nước.

Để thực hiện các mục tiêu đề ra, Quốc hội đề nghị và giao cho Chính phủ:

Thứ nhất, Thực hiện chính sách tài khóa chặt chẽ; phân bổ chi ngân sách nhà nước tập trung, chống dàn trải, lãng phí, thất thoát; quản lý và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả. Nâng cao chất lượng công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, tăng cường kỷ luật tài chính – ngân sách. Hướng dẫn tổ chức thực hiện dự toán ngân sách nhà nước theo đúng quy định của Hiến pháp và pháp luật, các khoản thu, chi ngân sách nhà nước phải được dự toán và do luật định.

       Thứ hai, Đẩy mạnh các biện pháp chống buôn lậu, gian lận thương mại, chuyển giá, trốn thuế; thu hồi kịp thời các khoản thu được phát hiện qua kiểm tra, thanh tra, kiểm toán; giảm nợ đọng thuế. Không đề xuất, ban hành chính sách mới làm giảm thu ngân sách nhà nước, trừ trường hợp cắt giảm thuế để thực hiện cam kết quốc tế.

       Thứ ba, Tiếp tục thu vào ngân sách nhà nước cổ tức được chia năm 2015 cho phần vốn nhà nước của các công ty cổ phần có vốn góp của nhà nước do bộ, ngành, địa phương đại diện chủ sở hữu và phần lợi nhuận còn lại sau khi trích lập các quỹ theo quy định của pháp luật tại các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ.

       Thứ tư, Tiếp tục thu vào ngân sách nhà nước 75% số tiền lãi dầu, khí nước chủ nhà được chia và tiền đọc tài liệu phát sinh trong năm 2015; số tiền còn lại (25%) để lại cho Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam đầu tư theo quy định của pháp luật.

       Thứ năm,  Điều hành chi ngân sách nhà nước theo dự toán được giao. Không cho phép ứng trước dự toán ngân sách nhà nước năm sau; trường hợp đặc biệt, Chính phủ báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định. Rà soát, quản lý chặt chẽ để giảm mạnh số chi chuyển nguồn, chỉ thực hiện chuyển nguồn đối với một số khoản chi còn nhiệm vụ và thực sự cần thiết theo đúng quy định của pháp luật. Tiếp tục thực hiện triệt để tiết kiệm trong chi thường xuyên, không mua xe công (trừ xe chuyên dụng theo quy định của pháp luật); giảm tối đa các khoản chi khánh tiết, hội nghị, hội thảo, lễ hội, động thổ, khởi công, khánh thành công trình và đi công tác nước ngoài. Tổ chức đại hội Đảng các cấp theo tinh thần triệt để tiết kiệm. Thực hiện nghiêm Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.

 Thứ sáu, thực hiện điều chỉnh tăng 8% đối với lương hưu, trợ cấp ưu đãi người có công và tiền lương đối với cán bộ công chức, viên chức, lực lượng vũ trang có thu nhập thấp (hệ số lương từ 2,34 trở xuống). Thời điểm thực hiện từ ngày 01 tháng 01 năm 2015.

       Thứ bảy, Phân bổ, quản lý chi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước phải tuân thủ đúng quy định của Luật Đầu tư công. Ưu tiên bố trí vốn để thanh toán các khoản nợ của ngân sách nhà nước, thu hồi các khoản tạm ứng. Không bố trí vốn đối với các dự án mới chưa cấp bách.

       Trong trường hợp giải ngân vốn ODA vượt dự toán, Chính phủ phải báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội trước khi thực hiện; đẩy mạnh hợp tác theo hình thức công tư (PPP) và các hình thức đầu tư không sử dụng vốn nhà nước để huy động tối đa nguồn lực đầu tư phát triển kinh tế – xã hội.

       Thứ tám.  Rà soát mục tiêu của 16 chương trình mục tiêu quốc gia để tập trung bố trí vốn ngân sách cho các mục tiêu quan trọng, cấp bách, hoàn thành dứt điểm trong năm 2015. Tổng kết, đánh giá kết quả thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia đã triển khai trong giai đoạn 2011-2015; tiến hành rà soát tổng thể để cắt giảm, lồng ghép, thu gọn các chương trình mục tiêu quốc gia trong giai đoạn 2016-2020; báo cáo Quốc hội tại Kỳ họp thứ mười.

       Thứ chín,  Kiểm soát chặt chẽ bội chi ngân sách nhà nước; trong điều hành ngân sách nhà nước, có biện pháp tích cực để giảm bội chi và tăng chi trả nợ. Sử dụng nguồn tăng thu ngân sách nhà nước năm 2014 chủ yếu để ưu tiên trả nợ của các cấp ngân sách, thực hiện một số khoản chi theo quy định của Luật ngân sách nhà nước.

       Tính đúng, tính đủ nợ công, không để vượt mức trần theo Nghị quyết của Quốc hội (65%GDP), quản lý chặt chẽ nợ công, đặc biệt là các khoản vay có bảo lãnh của Chính phủ, các khoản vay về cho vay lại. Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay, quản lý chặt chẽ quỹ tích lũy trả nợ. Tiếp tục các biện pháp cơ cấu lại các khoản vay. Từ năm 2015, phát hành trái phiếu chính phủ kỳ hạn từ 05 năm trở lên, không thực hiện các khoản vay có kỳ hạn ngắn cho bù đắp bội chi ngân sách nhà nước, giảm mức vay đảo nợ.

       Thứ mười, Chỉ đạo các bộ, ngành, địa phương mở rộng thực hiện cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập gắn với lộ trình thực hiện tính giá dịch vụ sự nghiệp công. Từng bước chuyển phương thức hỗ trợ trực tiếp của Nhà nước đối với các đơn vị sự nghiệp công sang cơ chế đặt hàng.

Để thực hiện được sáu nhóm nhiệm vụ NSNN năm 2015 trong bối cảnh hiện nay là rất khó khăn, nặng nề, đòi hỏi sự tập trung chỉ đạo quyết liệt, sự nỗ lực, quyết tâm của toàn ngành Tài chính và sự phối hợp chặt chẽ của các Bộ, ngành, địa phương, sự đồng thuận và ủng hộ của cộng đồng doanh nghiệp và nhân dân cả nước, chắc chắn toàn ngành Tài chính và cả nước sẽ thực hiện thành công nhiệm vụ chính trị được Đảng, Chính phủ, Quốc hội và Nhân dân giao phó.

2. Một số bất cập trong thực tiễn áp dụng quy trình quyết định dự toán NSNN tại Quốc hội Việt Nam

Luật Ngân sách nhà nước  năm 2002 đã đi vào cuộc sống và đạt nhiều kết quả quan trọng trong quản lý NSNN, góp phần xây dựng nền tài chính quốc gia vững mạnh, tăng tích lũy để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Mặc dù vậy, quy trình ngân sách trong Luật còn phức tạp, tồn tại nhiều bất cập trên thực tiễn. Trong thực tế thực hiện nhiệm vụ quyết định dự toán ngân sách nhà nước vẫn còn nhiều khó khăn, chưa thực hiện đầy đủ thẩm quyền quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Chất lượng các quyết định chưa cao, chưa đáp ứng được đòi hỏi ngày càng cao của cử tri và nhân dân trong cả nước.

Căn cứ xây dựng dự toán ngân sách nhà nước hàng năm do Chính phủ quy định còn chưa đầy đủ, chưa gắn kết chặt chẽ giữa dự toán ngân sách hàng năm với kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch chi tiêu trung hạn, làm hạn chế tính dự báo, lựa chọn ưu tiên và hiệu quả phân bổ ngân sách nhà nước; căn cứ quyết định dự toán ngân sách hàng năm của cấp có thẩm quyền chưa gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị.

Quy trình lập, xét duyệt, quyết định ngân sách còn nhiều bất cập. Việc xây dựng dự toán được bắt đầu từ cơ sở, trình tự lập và trách nhiệm của mỗi cấp chưa rõ ràng, do đó thường không đảm bảo theo yêu cầu, chậm, phức tạp, qua nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần cùng một cấp, một trình tự.

Luật Ngân sách Nhà nước chưa quy định đầy đủ về quản lý vốn đầu tư phát triển (lập dự toán, phân bổ vốn, thanh toán và quyết toán vốn dự án đầu tư); trong tổ chức thực hiện còn tình trạng cấp trên bố vốn, cấp dưới phê duyệt dự án hay bố trí vốn cho nhiều dự án chưa đúng với quy hoạch, chưa đủ thủ tục, chưa căn cứ vào nguồn lực và còn dàn trải làm cho dự án đầu tư bị chậm triển khai, kéo dài thời gian thực hiện, giảm hiệu quả vốn đầu tư ngân sách nhà nước.

Sự phối hợp giữa Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách với Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội trong quá trình thẩm tra, giám sát ngân sách, thẩm định chương trình dự toán NSNN còn thiếu hiệu quả.

3. Đánh giá về thực trạng quy trình quyết định dự toán NSNN tại Quốc hội.

Thứ nhất, thời gian dành cho việc lập, thẩm tra dự toán NSNN còn quá ngắn ,do vậy không  đủ thời gian cho các chủ thể có trách nhiệm liên quan  xem xét đánh giá dự toán chính xác trước khi trình Quốc hội quyết định. Và với trình tự đó dường như không có thời gian hoặc thời gian không đủ để các hoạt động chuyên môn như Kiểm toán nhà nước có thể xem xét đánh giá các khía cạnh của dự toán NSNN nhằm giúp Uỷ ban Tài chính -Ngân sách và các Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra cho ý kiến trước khi trình Quốc hội xem xét quyết định dự toán. Như vậy cần có quy định điều chỉnh lại thời gian dành cho việc lập, thẩm tra dự toán NSNN hợp lý hơn.                                                     

Cần thay đổi lịch biểu tài chính trong quy trình ngân sách thông qua việc sửa đổi Luật NSNN để các cơ quan Quốc hội có thêm thời gian thẩm tra, thảo luận ngân sách và những vấn đề quan trọng khác. Thời gian bắt đầu xây dựng dự toán ngân sách tiến hành sớm hơn, nên bắt đầu từ tháng 2, dự toán ngân sách Chính phủ trình Quốc hội nên vào khoảng tháng 8 hàng năm.

 Thứ hai, theo quy định tại Điều 74 Luật tổ chức Quốc hội 2001 thì các dự án phải được gửi đến đại biểu Quốc hội chậm nhất là 10 ngày, trước ngày khai mạc kỳ họp, như vậy có thể thấy thời gian này là không đủ để các đại biểu có thể xem xét và đưa ra ý kiến với các vấn đề quan trọng về ngân sách của một quốc gia. Nhất là số đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách quá ít mà đa số là những đại biểu kiêm nhiệm nên họ không hiểu sâu sắc và nghiên cứu nhiều được về vấn đề này, hơn nữa đội ngũ chuyên gia hỗ trợ các Uỷ ban còn thiếu về số lượng và hạn chế về kinh nghiệm, kỹ năng, nhất là trong lĩnh vực kinh tế – ngân sách nên quy định này của pháp luật là không hợp lý để đảm bảo tính khách quan cho quy trình quyết định ngân sách tại Quốc hội.

Thứ ba, cơ chế biểu quyết thông qua tại Quốc hội là không đảm bảo tính khoa học và khách quan của một dự án quan trọng mang tầm quốc gia và còn nhiều hạn chế vì: Những đại biểu Quốc hội của ta hiện nay đa số là đại biểu kiêm nhiệm nên không có trình độ chuyên môn cao trong lĩnh vực ngân sách để đưa ra các ý kiến khách quan, có tính chiến lược ngay để quyết định dự toán ngân sách, hơn nữa tài liệu về dự toán ngân sách chỉ được chuyển cho họ chậm nhất 10 ngày trước khi khai mạc kỳ họp, liệu các đại biểu này có thực sự  đưa ra được những phán đoán và ý kiến chính xác để quyết định các vấn đề trong bản dự toán ngân sách. 

    Về hình thức thì biểu quyết thông qua dự toán ngân sách tại Quốc hội thể hiện sự công bằng, dân chủ và khách quan nhưng thực chất nó không hề khách quan như vậy mà có sự xung đột về lợi ích khi đại biểu Quốc hội vừa ở vai hành pháp, vừa ở vai lập pháp hoặc đại diện cho đoàn thể, doanh nghiệp, địa phương. Nhìn chung, chưa có động lực thực sự để đại biểu Quốc hội làm tốt chức năng của mình. Sự đan xen, lẫn lộn giữa trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể trong quy trình ra quyết định hiện nay là rào cản cho quy trình xác định trách nhiệm khi có sai phạm, nhất là những sai phạm lớn thuộc về chủ trương, chính sách.

Thứ tư, thời hạn điều chỉnh lại dự toán và trình Quốc hội Quyết định lại như hiện nay là không phù hợp. Nếu Chính phủ lập lại dự toán NSNN và trình Quốc hội vào thời gian do Quốc hội quyết định nhưng phải trước năm ngân sách trong khi Quốc hội quyết định dự toán NSNN năm sau trước ngày 15/11 năm trước thì thời gian để điều chỉnh lại dự toán là quá ngắn để có thể thay đổi và phân bổ lại dự toán ngân sách cho phù hợp.

Thứ năm, trong hoạt động của các ủy ban Quốc hội không đạt được kết quả như yêu cầu và mục tiêu đặt ra, Quốc hội còn nặng về cơ cấu cho đủ các thành phần xã hội mà không quan tâm chất lượng đại biểu. Để cải thiện tình trạng này cần chia nhỏ các Uỷ ban của Quốc hội để tạo sự chuyên môn hoá cao, đồng thời tăng tỷ lệ Đại biểu Quốc hội chuyên trách hoạt động trong các Uỷ ban. Chẳng hạn, Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách nên tách ít nhất thành hai Uỷ ban là Uỷ ban Kinh tế và Uỷ ban Tài chính – Ngân sách. Cải cách cơ cấu của Quốc hội, không nên nặng về cơ cấu cho đủ các thành phần xã hội mà nên coi trọng chất lượng Đại biểu Quốc hội, nhất là Đại biểu Quốc hội chuyên trách. Trong Quốc hội nên có Đại biểu là những chuyên gia, những cán bộ khoa học đầu đàn của các lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế.

Thứ sáu, việc quyết định dự toán ngân sách tại quốc hội chưa thực sự mang tính thực quyền với nghĩa đúng của nó mà đôi khi đó chỉ là hình thức để đưa bản dự toán ngân sách vào thực thi sao cho đảm bảo về mặt hình thức. Sau khi Luật ngân sách 2002 ban hành thì hầu như các quyền hạn của Quốc hội trong quyết định dự toán ngân sách đã được đảm bảo cụ thể hơn giúp cho Quốc hội có quyền năng rõ ràng trong lĩnh vực ngân sách nhưng thực tế thì quyền năng này không có một cách thực sự mà chỉ là hình thức pháp lý do pháp luật quy định.

III. Ý KIẾN ĐỀ XUẤT ĐỂ CẢI THIỆN VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUY TRÌNH QUYẾT ĐỊNH DỰ TOÁN NSNN TẠI QUỐC HỘI

 Để bảo đảm cho QH thực hiện thực quyền quyết định ngân sách nhà nước, cần một số điều kiện chủ yếu sau:

 Cần hoàn thiện hệ thống pháp luật về ngân sách nhà nước, khắc phục được những điểm bất cập của Luật Ngân sách nhà nước hiện hành, quy định đầy đủ hơn về thẩm quyền của QH trong việc quyết định dự toán và phân bổ ngân sách, quyết định các căn cứ xây dựng phương án thu, chi ngân sách nhà nước.

 Công tác chuẩn bị báo cáo về dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách Trung ương để trình QH phải bảo đảm đúng quy trình và thời hạn về thời gian, nội dung và hình thức theo quy định của pháp luật. Các báo cáo phải được chuẩn bị nghiêm túc, đầy đủ, toàn diện, chính xác và tin cậy với các thuyết minh, giải trình chi tiết, hợp lý, thuyết phục.

Công tác xem xét, đánh giá, thẩm tra của Ủy ban Tài chính và Ngân sách phải đúng quy trình, quy chế, phải thật sự chu đáo, tỷ mỹ, thận trọng, khách quan. Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban khác của QH cũng phải thực hiện tốt trách nhiệm cùng tham gia thẩm tra của mình. Các ý kiến thẩm tra phải toàn diện, vừa mang tính bao quát, thể hiện tầm vĩ mô vừa sâu sắc, cụ thể. Các nhận định, đánh giá phải thể hiện đầy đủ, rõ chính kiến của cơ quan thẩm tra và của các thành viên tham dự Hội nghị thẩm tra với phân tích và lý giải sâu sắc, có căn cứ xác đáng, có lý lẽ thuyết phục. Nội dung và ý kiến thẩm tra phải giúp cho ĐBQH có cơ sở, có căn cứ để hình thành các ý kiến độc lập và bày tỏ thái độ. Đồng thời, kết quả thẩm tra cần cung cấp các thông tin đa dạng, ý kiến nhiều chiều, các nhìn nhận từ nhiều phía, các quan điểm khác nhau (dù là số ít) trong quá trình thẩm tra để QH thảo luận đưa ra quyết định.

Việc thảo luận của các ĐBQH tại tổ và tại hội trường phải dân chủ, cởi mở, nghiêm túc và thẳng thắn với tinh thần trách nhiệm cao. Để có quyết định đúng và thực chất rất cần bản lĩnh và trí tuệ của đại biểu trong thảo luận và tranh luận, rất cần quan điểm rõ ràng và cách nhìn nhận toàn cục nhưng sâu sắc và cụ thể. Các quyết định của QH phải đúng luật, phù hợp thực tế và có tính khả thi cao.

 Các ĐBQH phải có thời gian và có năng lực nghiên cứu các báo cáo về vấn đề tài chính, ngân sách, có được sự tham mưu, hỗ trợ có hiệu quả của các cơ quan phục vụ của QH, trực tiếp là Vụ Tài chính và Ngân sách – Văn phòng Quốc Hội.

Cần nâng cao chất lượng báo cáo thẩm tra các dự án về kinh tế – ngân sách, các báo cáo thẩm tra các dự án công trình quan trọng quốc gia kết hợp với cung cấp cho Đại biểu Quốc hội đầy đủ các thông tin liên quan cần thiết để giúp Quốc hội có thể thảo luận, đưa ra những quyết sách đúng đắn, có hiệu quả cao.

 Cần đổi mới cơ chế lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của Quốc hội để đảm bảo Quốc hội vừa thực hiện tốt đường lối, chính sách của Đảng, đồng thời cũng phát huy tính dân chủ, quyền chủ động trong hoạt động của Quốc hội nhằm tạo điều kiện để Quốc hội thực hiện có hiệu quả những chức năng được Hiến pháp và Luật quy định, đặc biệt là quyền quyết định của Quốc hội đối với những vấn đề quan trọng của Quốc gia.

    Như vậy quy trình quyết định dự toán ngân sách nhà nước tại Quốc hội nước ta hiện nay còn rất nhiều vấn đề bất cập, còn mang nặng tính hình thức nên cần xem xét và thay đổi lại cho phù hợp với nhu cầu phát triển của đất nước đảm bảo một cách khách quan nhất tính chất phù hợp, chính xác của một bản dự toán ngân sách quốc gia để đưa đất nước ngày càng phát triển hội nhập cùng thế giới. Cần có những quy định mới phù hợp hơn về chu trình thông qua dự toán ngân sách nhà nước của Quốc hội để đảm bảo thực quyền quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đại diện ý chí và nguyện vọng của toàn thể nhân dân.

KẾT LUẬN

Luật Ngân sách nhà nước 2002 đã và đang phát huy những mặt tích cực, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước, góp phần quan trọng vào những thành công chung của quá trình điều hành ngân sách tạo ra sự tăng trưởng mạnh mẽ của nền kinh tế Việt Nam thời gian qua. Tuy nhiên, bên cạnh những thành quả mà Luật ngân sách 2002  mang lại thì cũng đã bộc lộ không ít hạn chế, bất cập. Xu thế hội nhập kinh tế quốc tế cùng với những khó khăn chung của kinh tế thế giới và kinh tế Việt Nam thời gian qua đang đặt ra yêu cầu cần sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện Luật ngân sách sao cho phù hợp với tình hình thực tế mới ở Việt Nam hiện nay.

Vì vậy, để khắc phục những tồn tại, bất cập của Luật Ngân sách nhà nước 2002. Ngày 25/6/2015, tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, có hiệu lực từ năm ngân sách 2017. Đây là đạo luật quan trọng tạo bước ngoặt mới trong quản lý ngân sách nhà nước theo hành lang pháp lý mới đầy đủ và đồng bộ hơn, phù hợp với tình hình thực tế hiện nay, xu hướng hội nhập quốc tế, góp phần quan trọng vào tiến trình cải cách tài chính công theo hướng hiện đại.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

  1. Luật ngân sách nhà nước 2002;
  2. Luật ngân sách nhà nước 2015;
  3. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013;
  4. Luật tổ chức Quốc hội số 2001;
  5. Nghị quyết số 78/2014/QH13 ngày 10/11/2014  Nghị quyết về Dự toán ngân sách nhà nước 2015;
  6. Nghị quyết số 387/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17.3.2003 của UBTVQH ban hành Quy chế lập, thẩm tra, trình QH quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách Trung ương và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước đã quy định trình tự, thời hạn, trách nhiệm, mẫu biểu lập, gửi dự toán, báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước;
  7. Trường ĐH Luật Hà Nội, Giáo trình Luật ngân sách nhà nước, Nxb Công an nhân dân, năm 2010;
  8. Một số trang Web tham khảo: tailieu.vn; thuvienphapluat;  http://www.mof.gov.vn/